质量与效益：20世纪80-90年代的欧洲高等教育改革

刘海峰 史静寰

在20世纪60--70年代初期人力资本理论的盛行下，西方社会处于将教育视为发展万灵药的“纯真时期”，70年代中后期则进入对教育功能的“怀疑时期”。^[1]60年代末的学生运动则突显了教育功能失调下的严重危害。70年代初期世界石油危机席卷西方国家，欧洲经济进入持续的衰退及之后的缓慢增长时期，通货膨胀加剧，失业问题严重。此外，高校高速扩招使得教育质量出现滑坡，这些都挫伤了民众接受高等教育的积极性。在这一背景下，欧洲各国开始重新审视高等教育的本质和目标，并开始了新一轮的高等教育改革。80--90年代，新技术改革蓬勃发展，国际竞争日益激烈，经济全球化和欧洲一体化趋势迅速加强，新时期高等教育的目标是确立共同标准，提高人才、教学和科研质量，参与全球竞争和合作。这一时期欧洲高等教育改革重点关注提高质量与效益，加强高校与社会的联系，引入学费制度以及构建终身教育体制等主题。在此期间，欧洲高等教育规模继续发展，在20世纪末基本跨入普及型高等教育体系。1999年，英法高等教育毛入学率分别达到55%和54%，德国则为40%。^[2]

一、英国《教育改革法》（1988年）和《迪尔英报告》（1997年）

20世纪80年代英国发布了一系列高等教育改革咨询报告，包括《雷弗休姆报告》（1983年），绿皮书《20世纪90年代英国高等教育的发展》（1985年），以及白皮书《高等教育：迎接新的挑战》（1987年）。这些政策要求：(1)放宽高校招生条件，扩大高等教育入学途径，提高成人、女性、少数民族和贫困家庭子女接受高等教育的比例，允许多种非全日制就学方式；（2）改革课程内容，调整学位结构，将三年制荣誉学位（即本科学位）课程改为两年初级学位课程加一年荣誉学位课程，两类课程相对独立又相互衔接，提供多样化的学习方式；（3）科学化和民主化改革高等教育和高校内部管理体制，减少政府对大学的干预，成立全国性咨询机构和政策研究机构，制定全国和大学的学术发展规划，分别评估高校教学和科研的绩效；（4）加强高校与工业界的科研联系；（5）废除大学教师终身制；（6）通过贷款和助学金资助学生；（7）加强高等教育要更有效地为国民经济服务。

英国于1988年颁布了《教育改革法》，以立法的形式肯定了以上文件提出的高等教育政策建议。例如，多科技术学院和师范性质的高等教育学院获得独立法人地位，而不再受地方政府管理，中央设立专门基金委员会为这些学院拨款；以大学基金委员会代替大学拨款委员会，新的委员会中增加了工商和财政专业人员的比例，以此提高大学经费的管理效益，另一方面也在一定程度上削减了大学的自治权，提高了政府对大学的干预力度。《教育改革法》实施后，撒切尔夫人领导的保守党政府为摆脱公共财政困境，大幅消减高等教育经费，废除大学教师终身制，压缩高等教育规模，并通过立法将高校推向市场，要求高校通过为社会特别是为企业通过服务获得办学经费。从当时到今天，英国教育界很多人士仍然严厉批评撒切尔政府的高等教育改革政策。

根据1991年发布的白皮书《高等教育：一个新的构架》，英国进一步深化了高等教育改革，主要措施包括继续扩大高等教育规模，吸引成年学生入学，毛入学率在20世纪末达到30%；继续提高高等教育质量和效益，部分政府拨款根据教学和科研质量评估进行分配，质量评估人员不仅包括学术界和基金会代表，还有专业人士和产业界人士；取消二元制下大学与学院的界限，大学基金会与学院基金会合并，采用统一的拨款标准，建立统一的高等教育体系。1992年《延续教育和高等教育法》将全部多科技术学院都升级为大学。1997年英国发布了《学习型社会中的高等教育》咨询报告，即《迪尔英报告》，全面评估了英国高等教育的目标、模式、结果规模、经费和挑战，并系统详细地规划了未来20年英国高等教育发展。由93项建议构成的《迪尔英报告》主旨包括拓宽高等教育入学渠道；建立筹措和分配高等教育经费新机制，包括高校收学费；强化高等教育质量保证署的功能；发挥高等教育在区域发展中的作用；以及加强信息和通讯技术的应用。这是继1963年《罗宾斯报告》之后最有影响的高等教育咨询报告，1998年的政府白皮书《21世纪的高等教育》和《教学与高等教育法案》充分肯定了《迪尔英报告》的指导思想和行动方针。

二、法国《高等教育法》（1984年）和《巴鲁法》（1997年）

1984年，密特朗领导的法国政府颁布了新的《高等教育法案》，重申在自治、参与和多科性原则的基础上，法国高等教育发展的目标是现代化、职业化和民主化，高校是公立的科学、文化和职业教育机构，是知识、青年和社会的桥梁，是高等教育、科研和工业三大现代化要素的基础。高校现代化的核心是提高教育质量，办学方式和方法，面向现代社会改革教学以反映现代科技发展。职业化要求综合性大学除培养研究人员和师资外，加强对学生的职业教育，培养学生实践技能，扭转纯理论教学的倾向，并提供职业继续教育。民主化要求进一步赋予师生员工和社会相关人士参与高校管理的权力，赋予高校在对其他高校、企业和社会的联系更多的自主权，保障和提高高等教育中的公正和公平。希拉克政府上台后否定了《高等教育法案》的改革构想，于1986年提出了新的改革法案，但在当年12月全国性的学生示威下，被迫放弃了新的法案。

进入90年代以后，法国高校规模继续增长。1993年突破200万人，比1980年的117万人几乎增长一倍，但高校设施陈旧落后，教师数量增长缓慢，教学质量出现危机，高校缀学率高达四分之三，中产阶级子女垄断高等教育机会，教育机会不公问题严重。1995年法国11月举行了有10万学生参加的全国性学潮，抗议大学经费短缺问题，要求政府兑现承诺的大学拨款。政府同意拨款两亿法郎并增加260个教师职位，并于1997年4月颁布《巴鲁法》，进行大学改革，涉及教学组织、学生、科研和大学事务等内容。教学组织改革是大学第一阶段即基础教育阶段的改革重点，旨在提高学科和专业设置的社会适切性，方便学生选择和调整学习方向，增加实践教育环节，提高毕业率和就业率。根据《巴鲁法》，原有的九个大学学科改组为十个，减少了神学，并增设科学技术和工程科学技术两个学科。每一学科设基础课、认识和选择其他专业、大学学习方法三个课程组。加强通识教育，大学第一学期设为“选择专业方向学期”，允许第一学期结束后重新选择专业；大学第二阶段即专业教育阶段增加学生到企业实习的“职业实习组”促进就业，及到欧盟其他国家学习的“欧洲大学学期”以培养青年的欧洲意识。教学模式上加强创新能力培养，要求教授参加大学第一阶段教学，通过经费鼓励教学方法创新。《巴鲁法》是全国咨询基础上产生的大学改革法案，反映了高校和社会的改革需求，但是这一法案与20世纪90年代法国的其他高等教育法案一样，因为法国左右两派政党的政治争夺而宣告破产。

纵观20世纪80年代至90年代法国高等教育主要挑战，除政策的不连续外，还包括扩张中的教育质量和效益问题，中央集权与大学自治之间的矛盾，及二元制下大学与大学学院之间的差异及其所反映的入学机会不平等。在重重的矛盾下，90年代后期以来的法国高等教育的总体方向体现为加强政策的连续性、自治、职业化、双轨制并轨和加强国家合作特别是与欧盟国家的合作。

三、联邦德国《高等教育总法》的修订（1985年）和两德统一后的高等教育改革

1985年联邦德国修订了1976年颁布的《高等教育总法》，主要内容如下。首先，在管理体制上，新法赋予高校更多的教学、管理自治权和民主权。新法肯定了原有的师生员工和校外相关人士参与学校管理的权力，即集团代表原则，并进一步扩大了这种权力，引入专门代表原则，吸收系主任加入大学评议会，使得学校决策能够充分吸取担任教学和科学一线工作的院系主管意见，以此促进个大学中央管理机构与系的联系和协调。新法规定在处理教师的人事事务时，不仅系评议会成员拥有表决权，该系全体教授也应具有表决权，以充分尊重每位教授的个人意见，并加强教授的责任。新法将高等专科学校提高到与大学同等的地位上，拥有同样的自治权力。要求高等专科学校也将教学和科研相结合，以此协调大众化教育与英才教育的协调与融合，并加强高校与社会的合作。但事实上，两类高校在声望、师生和毕业生待遇以及科研实力和机会上仍有差别。其次，在教师管理上，旧法将原有的大学教师分为四类，即教授、助理、学术和艺术协力者，以及特别任务教师。新法增设了学术和艺术助理、高级助理和技师以及讲师三个大学教师类别，以此更加合理地分配和协调教师的教学和科研工作，增加了大学教师的多层次化和多样化。

1990年德国在40年分裂后重获统一。1993年德国又对《总法》进行了修改，为统一后的高等教育发展提供新的法律保障。高等教育的统一和改革是在《高等教育总法》的统一指导下和多样性的联邦体制框架内进行，对原东德六个州的苏联模式高等教育体系进行改造，其中包括改建和新建数所综合性大学以及新建三十多所高等专科学院，原西德大学校长联席会议改为德国大学校长联席会议。1991年德国联邦和各州达成为期五年、内容详尽的《高等学校及科学研究新计划》，包括在新并入六州的高校落实人事编制和专业设置，启动教学工作，以及通过中央和地方政府拨款聘任新设专业教授和科学家，资助科学后续人才。1992年德国大学校长联席会议通过了《高等教育发展纲要》，提出了有关教学改革、保障综合性大学科研、加强高等专科学院等发展建议，成为指导90年代以来高等教育的基本方针。

纵观80-90年代的德国高等教育，主要发展趋势是联邦政府对高等教育的权力逐步扩大，地区之间高等教育体系逐步融合，高等专科学院地位和作用不断提升，高校师资人事改革逐步深化。

（选自刘海峰、史静寰主编《高等教育史》，高等教育出版社，2010年.第468-473页）